《专项债的审计重点及政府隐性负债的化解及问责》

《专项债的审计重点及政府隐性负债的化解及问责》

主讲：胡冬梅

【课程背景】

目前部分地方政府偿债的主要来源土地出让收入明显下滑、主要支柱产业遭遇严重的产能过剩，面临着严重的偿债困境，进而被迫变相融资，形成恶性循环，所隐藏的资金链断裂甚或大型的金融风险不容忽视。社会经济的迅速发展，人民日益增长的物质文化需求，以及某些地方政府“投资饥渴症”促使地方政府不惜举债发展地方经济，地方政府债务不断扩大。

政府性债务的全口径审计，主要目的是要摸底可靠数字，防控可能引发的系统性金融风险，同时建立地方债管理的问责机制，为地方债管理、分税制改革等长效政策的制定提供依据。

近期，财政部公布八起融资平台公司违法违规融资新增隐性债务问责典型案例，涉及各省一些融资平台公司，公布违规举债手法及相关问责情况。今年5月财政部也曾公布隐性债务问责案例。这反映了自2021年银保监会出台15号文后持续严查新增地方政府隐性债务等的决心及对违法违规行为的严厉态度，坚决防范金融风险的决心。

【课程收益】

深入理解专项债相关法律法规和政策要求

明确专项债在申报、发行、使用、管理等环节的合规性标准

严格遵循相关规定，避免违规操作带来的风险。

掌握专项债审计的重点和方法，提升审计技能

熟悉对申报项目的真实性、合法性审查

熟练对项目资金管理使用跟踪检查 及时发现问题

强化问责机制落实责任 厘清政府隐性负债形成过程中的责任主体

明确各方在债务决策、资金使用、风险防控等方面的职责和义务

充分认识到政府隐性负债的规模、结构和风险特征

以及其可能带来的财政金融风险，从而增强风险防范意识

提高对隐性负债问题的敏感度和警惕性

了解当前政府化解隐性负债的各种有效策略和方法

学习如何在化解过程中平衡各方利益，确保社会稳定

【课程对象】

政府审计人员包括国家审计机关的工作人员，如审计署、地方审计局人员；

财政部门工作人员 包括参与专项债的发行、分配、管理和监督的人员；

地方政府债务管理部门人员 项目单位财务人员与管理人员 金融机构相关业务人员 会计师事务所及咨询机构人员 。

【课程时长】

1天（6小时/天）

【课程大纲】

一、地方政府债务的总体要求和基本原则

1、总体要求——防范化解重大风险

2、基本原则

1）坚持疏堵结合

2）坚持协同配合

3）坚持突出重点

4）坚持防控风险

5）坚持稳定预期

二、地方政府债务的合法合规性审查要点

1、主体合法性

1）债务发行或举借主体

2）偿还主体

3）资金使用主体

4）单只专项债券与集合债券

2、项目合法性

1）项目实施主体合法性

2）项目审批流程的合法性

①实施主体是否具备相应资格

②具体项目是否取得相关批复文件

3）对单个项目分别核查，分别出具法律审核意见

3、募集资金用途合理性

1）债券对应项目所需资金的合理性

①是否存在明显不满足募集需求的情况

②是否存在重复募集、超申报项目募集情况

③是否存在项目阶段与募集资金用途不匹配情况

2）项目支出的真实性

3）地方政府性债务的全口径管理和动态监督

4）重点审查新增债务

三、政府隐性债务的成因、演化及表现形式

1、地方政府隐性债务问题的特点

1）总体规模较大

2）增速较快

3）隐蔽性强

4）透明度低

5）债务水平已超警戒线

2、地方政府隐性债务的成因及审计制约因素

1)“隐性债务”风险意识不强

2）缺乏相关法律法规，执法力度不够

3）财政预算、投融资及债务管理等体制不健全

4）现行审计体制难以适应经济发展的客观需求

3、地方政府债务形成与演化进程

1）阶段一：融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人

2）阶段二：“四万亿”政策推动融资平台第一轮债务扩张

3）阶段三：依托“影子银行”，融资平台进行第二轮债务扩张

4）阶段四：地方债务隐性化。

4、政府投资项目的中的隐性负债形式

1）PPP、BOT、安置房定向回购、股权回购

2）保底收益、固定收益承诺

3）使用者付费收益不足时的兜底条款

四、推动我国地方政府隐性债务审计的途径

1、全面审计，突出重点

1）明确审计的总目标，分年度全面盘查

2）主要审计重点内容——“五个注重”

2、推行隐性债务审计与财务审计、绩效审计“三结合”模式

3、结合经济责任审计，健全问责制度

4、打造复合型审计人才

5、做好审计后整改落地跟踪

1）一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，

2）另一方面“堵后门”，明确政府与企业的责任边界

3）在疏堵结合的政策导向下，监控政府存量隐性债务风险

五、银保监发[2021]15号整体要求

1、银行保险机构对于地方政府隐性债务风险防范“八不得”

2、隐性负债的管控新规——银保监15号文

3、银保监15号文要求政府隐债化解

1）严禁新增地方政府隐性债务

2）加强融资平台公司新增融资管理

3）银行保险机构还应严防死守：①不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。

②不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资④

③严禁以审核确定名义进行变相担保。

4）妥善化解存量地方政府隐性债务。

①优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，

②不得流债融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。

③严禁虚假化债。

5）强化风险管理

①加强统一授信管理。强化集团统一的授信管理。

②银行保险机构不得通过理财、信托、保险、融资租赁方式违规向融资平台提供融资

③银行保险机构不得绕道置换不符合条件的隐性债务。

④不得以任何形式新增地方政府的隐性债务。

六、2022银保监会 12号《通知》主要内容

推动金融租赁公司业务转型发展

强化构筑物作为租赁物的适格性监管

构筑物前提条件

①所有权完整

②可转移、可处置、非公益性

③具备经济价值等前期条件

严禁以明显不符合上述标准、可能增加地方政府隐性债务的构筑物作为租赁物。

稳妥控制相关业务规模。

部署开展融资租赁业务合规性专项现场检查

强化属地监管职责

回归本源、专注主业，提升“融物+融资”特色功能

七、地方政府新增政府隐性债务的问责通报

法违规融资新增隐性债务问责典型案例

违规举债至少有三个主角

想违规举债并使用资金的政府部门，包括财政局、开发区管委会

2）违规举债的“白手套”地方融资平台公司

3）配合违规融资的金融机构

3、保持高压监管态势，坚决遏制新增隐性债务

八、隐性债务的判定与化解途径

1、隐形债务判定

1）地方人大、政府出具承诺函

2）以企事业单位名义举借债务，地方政府统一使用、归还：

3）以政府购买服务形式融资

4）以PPP为名违规举债融资

5）利用政府产业引导基金融资

6）工程已实施，应付未付采用延期付款或验收后付款

7）其他依赖政府补贴未明确来源的项目融资

2、隐性债务化解途径

1）安排财政资金偿还

2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还

3）利用项目结转资金、经营收入偿还

4）合规转化为企业经营性债务

5）借新还旧、展期等

6）破产重整或清算